בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
לפני כב’ השופט ד”ר יגאל מֶרזל
עת”מ 8273-06-13 סיאופאנג נ’ רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול ואח’
העותרת: צין סיאופאנג
ע”י ב”כ עו”ד אנסטסיה סהר שבצ’וק
– נ ג ד –
המשיבות: 1. רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול
2. ועדת ההשגה לזרים
באמצעות פרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי)
פסק דין
1. העתירה שבכותרת – עניינה שאלת מעמדה של העותרת, גב’ צין סיאופאנג בישראל. זאת, לאחר שעניינה התברר לפני הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים ותוך שוועדה זו ממליצה לדחות את בקשתה למתן מעמד ומנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה מאמץ המלצה זו; ותוך שהשגה שהוגשה על ידי העותרת לוועדת ההשגה לזרים בעניין זה – נדחית אף היא.
רקע רלבנטי
2. עיקרי העובדות אינן שנויות במחלוקת: העותרת, ילידת 1960, היא אזרחית סין. היא נכנסה לישראל ביום 16.4.1995 כשהיא בת 35. היא נכנסה באשרת ב/1 לעבודה במפעל טקסטיל. בחודש אוגוסט 1996, סמוך להגעתה, היא נישאה בנישואי פאראגווי לאזרח ישראלי בן 19 שנים. בתחילת 1997 לערך הגיש בן זוגה של העותרת בקשה לכניסה להליך מדורג מכוח נוהל 5.2.0008 של המשיב. העותרת קיבלה רישיון למעמד ארעי (א/5) למשך שנה. הגם שתוקפו של רישיון זה פקע, הוא לא חודש אלא בחלוף שנתיים. במשך שנתיים אלה שהיית העותרת בישראל הייתה בלתי חוקית.
3. בהמשך, ביום 23.7.03, הגישו העותרת ובן זוגה הישראלי בקשה להארכת אשרה. במועד זה התברר שבן זוגה של העותרת הורשע במעשי אלימות ונגזרו עליו 15 חודשי מאסר בפועל. עוד נמצא, שהעותרת עצמה ובן זוגה הורשעו בסחיטה באיומים ונגזרו עליה שלושה חודשי מאסר על תנאי למשך שנתיים. עם זאת, הוארך רישיון השהייה של העותרת למשך חצי שנה, והוא הוארך שוב בהמשך – וזאת עד ליום 23.1.07.
4. משפנו העותרת ובן זוגה הישראלי בבקשה לסיום ההליך המדורג וקבלת מעמד, סורבה בקשתם היות והיו תלויים נגדם תיקים והרשעות בפלילים. מעמדה הארעי של העותרת בישראל הוארך עד ליום 3.11.09. ביום 15.10.09 באה פנייה למשיב מטעם העותרת ובן זוגה בבקשה להתאזרחות. בבדיקה שנערכה בשלב זה נמצא שבן זוגה של העותרת יצא מישראל לבדו לתקופות ממושכות במהלך השנה וחצי שקדמו להגשת הבקשה. לאחר שימוע שנערך לבני הזוג – שימוע שהעלה סתירות בדבר כנות הקשר – נדחתה הבקשה להארכת אשרת השהייה. הוחלט על הפסקת ההליך המדורג.
5. בעקבות זאת ביקשה העותרת להעביר את עניינה לוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים. לאחר הליכים שונים, לרבות עתירה מנהלית שהתבררה בבית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע (עת”מ 23904-02-10), [פורסם בנבו] נדון העניין לגופו לפני הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים.
המלצת הוועדה הבינמשרדית והחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה
6. בהמלצת הוועדה הבינמשרדית, שהתקבלה על ידי מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה, נדחתה בקשת העותרת למתן מעמד. הוועדה הבינמשרדית הגיעה למסקנה שלפיה אין טעמים הומניטאריים מיוחדים בנסיבות המקרה למתן מעמד לעותרת בישראל. הוועדה ציינה את הנישואין לאזרח ישראלי שהיה צעיר מן העותרת ב-16 שנים. היא גם ציינה את אי חידוש האשרה במועד ושהות שלא כדין במשך שנתיים. היא הוסיפה וציינה גם את הפסקת ההליך המדורג בשל העדר מערכת יחסים כנה ואמיתית ואף את היציאה של בן זוגה הישראלי של העותרת מישראל – ללא כוונה לחזור. עוד צוין, שלעותרת הורים ובת בסין, ואין לה משפחה וילדים בישראל. נתונים נוספים שצויינו בהחלטה היו מידע על אודות מעורבות של העותרת בעסקי קזינו וליווי; וכן יציאת העותרת מן הארץ לתקופות ממושכות. ועוד צויין בנימוקי ההמלצה, שבמידה והעותרת תחזור לסין היא תהיה זכאית לפנסיה. בתקציר הנתונים העובדתיים שעליו התבססה ההמלצה, נרשם גם שהעותרת לא התייצבה לשימוע. ועוד נרשם, שלבן זוגה של העותרת בת זוג אחרת, “נתינת יפן”.
7. מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה קיבל כאמור את המלצת הוועדה הבינמשרדית. בנימוקיו צויינו גם כן הנישואין לאזרח ישראלי שהיה צעיר מהעותרת ב-16 שנה בלי שנולדו לזוג ילדים. צוינה השהייה שלא כחוק במשך שנתיים וכן ההרשעה בפלילים. גם מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה ציין בין נימוקיו את המידע על אודות הקשר של העותרת לעסקי קזינו וליווי, ואת יציאת העותרת מישראל לתקופות ארוכות. לבסוף צויינה גם יציאתו של בן זוגה הישראלי לחו”ל ללא רצון לחזור; העובדה שיש לעותרת משפחה בסין (ילדה ביולוגית המתגוררת עם הוריה); וכן זכאותה של העותרת לפנסיה בסין. סיכום ההחלטה היה “המבקשת שוהה בישראל שנים ממושכות תקופות שבהן שלא כחוק ובהיעדר כנות קשר ובשנים האחרונות תוך הימשכות הליכים משמעתיים. אין בכל אלה כשלעצמם להוות טעם הומניטארי למתן מעמד”.
ועדת ההשגה לזרים
8. על החלטה זו הוגשה השגה לוועדת ההשגה לזרים. השגה זו נדחתה. בוועדת ההשגה לזרים התקבלו טענות שטענה באת כוח העותרת ולפיהן נפלו אי דיוקים עובדתיים בהמלצת הוועדה הבינמשרדית ובהחלטת מנכ”ל הרשות; כמו גם בסקירת העובדות שעליהן הם הסתמכו. מדובר בעיקר בממצאים השגויים שלפיהם העותרת עסקה “בעסקי קזינו וליווי”; בממצאים שגויים לעניין היעדר כנות הקשר בכל תקופת ההליך המדורג וכן לטעות בעניין שהייה ממושכת של העותרת בחו”ל. אלא שחרף קבלת טענות אלה, לא נמצא בוועדת ההשגה מקום להתערב בהחלטה בדבר אי מתן המעמד.
9. בכל הקשור בטעמים ההומניטאריים המיוחדים, ציינה ועדת ההשגה שמדובר בשני טעמים נטענים: ההשתקעות בארץ והעדר עתיד כלכלי בסין. אשר להשתקעות בארץ, נקבע שאין מדובר בנסיבות המקרה בעילה למתן מעמד מטעמים הומניטאריים. העותרת לא הראתה שהיא השתקעה בארץ. היא לא צירפה תצהיר או מכתב כלשהו של מכר או חבר ולא תואר קשר כלשהו עם מאן-דהוא בארץ. כל שאמרה העותרת בראיון שנערך עמה הוא שהיא עובדת בניקיון. ואשר למצב הכלכלי, נקבע שגם בכך אין עילה למתן מעמד מטעמים הומניטאריים. על כל אלה הוסף וצוין, שאמנם העותרת הייתה בהליך המדורג פעמיים ושהתה בו כמעט עד תומו. אלא שבפעם הראשונה הופסק ההליך בשל אי הגשת כל בקשה להארכת מעמד; והעותרת שהתה בארץ שנתיים ללא אשרה ובמהלכן היא הורשעה בפלילים. ואשר לפעם השנייה – הרי שהעותרת לא צלחה את משוכת ההתאזרחות וזאת בשל התערערות היחסים בינה לבין בן זוגה הישראלי. נקבע עוד בוועדת ההשגה, שהעותרת לא הראתה טעם הומניטרי מיוחד המצדיק מתן מעמד בארץ, כאשר נוכח ההרשעה בפלילים, נדרש טעם כבד במיוחד בנדון – טעם שלא נמצא על ידי ועדת ההשגה לזרים.
10. יצויין שהעותרת טענה לפני ועדת ההשגה לזרים שלא ניתנו לה הפרוטוקולים המלאים של הדיון בוועדה הבינמשרדית ובכלל זה ההתייחסות הפרטנית של חברי הוועדה והמלצותיהם. עניין זה לא זכה להתייחסות של ועדת ההשגה.
11. הנה כי כן, זו התשתית העובדתית הרלבנטית ותיאור ההליכים הקודמים. ומכאן לעתירה שלפניי.
העתירה
12. בעתירה נטען שהחלטות שהתקבלו בעניינה של העותרת הן בלתי סבירות ובלתי מידתיות. התבקש להורות על מתן מעמד של קבע בישראל לעותרת או לחילופין להחזיר את שאלת מעמדה של העותרת לוועדה הבינמשרדית על מנת שתדון בבקשה בהסתמך על תשתית עובדתית מלאה ונכונה.
13. העותרת הדגישה בעתירתה, בראש ובראשונה, את השהות הממושכת שלה בישראל – רובה המכריע שהות כדין. לפי הטענה, העותרת נמצאת בישראל מזה 18 שנים. היא עקרה מסין והשתקעה בישראל. הודגשה גם הטענה, שלפיה העותרת הייתה קרובה בשתי הזדמנויות נפרדות להשלמת ההליך המדורג וקבלת אזרחות בישראל. תקופת שהותה שלא כדין בישראל הייתה תקופה קצרה. היא נבעה ממאסרו של בן זוגה הישראלי וחוסר היכולת לקבל לפי הטענה ממילא אשרה בתקופה זו.
14. העותרת שבה והדגישה את הטעויות העובדתיות בהמלצת הוועדה הבינמשרדית ובהחלטת מנכ”ל הרשות. לבד מן הטעות שעניינה היעדר בסיס לכך שהעותרת כביכול עסקה ב”עסקי קזינו וליווי” או הטעות בדבר היעדר כנות הקשר לאורך כל השנים; נטען גם שלא היה יסוד עובדתי לממצאים בדבר האפשרות לקבל פנסיה אם העותרת תחזור לסין; ליציאה ממושכת של העותרת בגפה לחו”ל לתקופות ארוכות; כמו גם טעות בקביעה שלפיה העותרת לא התייצבה לשימוע. העותרת ציינה אמנם שאכן ועדת ההשגה לזרים קיבלה את רוב הטענות בעניין הכשלים העובדתיים בהחלטת הוועדה הבינמשרדית. עם זאת, הוסף ונטען, שנוכח הליקויים האמורים, היה מקום בוועדת ההשגה לזרים לקבל את ההשגה במלואה ולא ליתן נימוקים חדשים שיצדיקו את החלטת הוועדה הבינמשרדית ולהחליף את שיקול דעתה של הוועדה הבינמשרדית. נטען אפוא שהוועדה הבינמשרדית חרגה מסמכותה. בהקשר זה נטען גם לפניי כאמור, שלא צורפו לפרוטוקול הדיון בוועדה ההמלצות הפרטניות שניתנו על ידי כל חברי הוועדה. לא ברור מי השתתף בדיון ומה הייתה עמדתו של כל חבר מחברי הוועדה. ועדת ההשגה לזרים לא התייחסה לנדון.
15. בכל הקשור לטעמים ההומניטאריים, הדגישה העותרת שהיא בת 52 כיום. מרכז חייה הוא בישראל. אין לה כל זיקה ממשית לסין. עוד נטען, שבסין אין לעותרת זכויות סוציאליות כלשהן. אין לה פנסיה ואין לה תנאים סוציאליים. לעומת זאת, בישראל העותרת צברה פנסיה ושילמה מיסים כדי לזכות בביטחון סוציאלי בזקנתה. עוד ציינה העותרת את שהייתה הממושכת בישראל, העולה כדי פי שלושה מתקופת ההליך המדורג. החזרת העותרת לסין בעת הזו, בחלוף שנים כה רבות, כך נטען, משמעה “גזר דין מוות”. העותרת השתלבה לפי הטענה בחברה הישראלית; היא למדה את השפה העברית; יש לה מקום עבודה ומעגל חברים. היה אפוא מקום לקבל את טענתה למתן מעמד מכוח טעמים הומניטאריים; ומשהדבר לא נעשה, קיימת עילה להתערבות בהמלצת הוועדה הבינמשרדית והחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין; כמו גם בהחלטת ועדת ההשגה לזרים – כפי שהתקבלו בעניינה.
התשובה
16. המשיב ביקש מבית המשפט לדחות את העתירה. נטען שההחלטות שהתקבלו בעניינה של העותרת היו החלטות סבירות ומידתיות ובאין עילה להתערבות בשיקול הדעת הרחב של הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים. הודגש בתשובה, שהשאלה העומדת לבחינה אינה שאלת המעמד מכוח ההליך המדורג או הפסקתו; אלא רק שאלת מתן המעמד מכוח טעמים הומניטאריים. בכל הקשור לליקויים העובדתיים בהחלטת הוועדה הבינמשרדית ובתשתית שעליה היא הסתמכה, נטען שאין באלה כדי לשנות את עיקר ההנמקה וההחלטה של הוועדה הבינמשרדית. מדובר בטעויות עובדתיות “מינוריות” שממילא נלקחו בחשבון (ותוקנו) על ידי ועדת ההשגה לזרים. אין מקום להידרש אליהן עוד. ועדת ההשגה לזרים, כך נטען, רשאית הייתה לקבל החלטה עצמאית וחדשה בנדון על יסוד שיקול הדעת הרחב המסור בידיה ובכלל זה לקחת בחשבון נימוקים שלא עמדו במרכז החלטתה של הוועדה הבינמשרדית.
17. לגופו של עניין, נטען בתשובה שאין טעמים הומניטאריים מיוחדים בנסיבות המקרה. כך, בנתונים לעניין גילה של העותרת כיום; שהותה הממושכת בישראל; כמו גם הטענות בעניין המצב הכלכלי הצפוי לעותרת בארץ מוצאה. ועוד צוין, שרשאי היה המשיב לקחת במסגרת שיקול דעתו את תקופת השהות שלא כדין בישראל כמו גם את ההרשעה של העותרת בפלילים.
18. יצוין, שבעקבות טענתה של באת כוח העותרת, הן לפני ועדת ההשגה לזרים והן במהלך הדיון שהתקיים לפניי – ולפיה לא הומצאו לעיונה הפרוטוקולים המלאים של הדיון בוועדה הבינמשרדית, ניתנה אפשרות למשיבות להמציא תיעוד זה לאחר הדיון שהתקיים לפניי. כן ניתנה לעותרת הזדמנות להגיש לפניי ראיות ומכתבים נוספים בעניין זיקתה לישראל. בהמשך לכך הוגש פרוטוקול של דיון הוועדה הבינמשרדית מיום 28.8.2011. העותרת טענה, בטיעון שהגישה בתגובה לפרוטוקול האמור, שגם ממנו ניתן ללמוד על כך שההליך שהיה לפני הוועדה הבינמשרדית – היה הליך לקוי. בכותרת הפרוטוקול נרשם שמהות הבקשה שבה דנה הוועדה הייתה “הפסקת הליך מדורג לאור אלימות”. אלא שאין אלה הנסיבות הרלבנטיות לעותרת וגם לא מדובר בנוהל הרלבנטי. ועוד נטען, שהשאלה המרכזית שהייתה צריכה להתברר על ידי הוועדה הבינמשרדית היא שאלת “מאזן הזיקות” של העותרת לישראל ולמדינת מוצאה. אלא שהפרוטוקול האמור מלמד – לפי הטענה – שלא נשקלו הקריטריונים הנדרשים. התבקש אפוא על ידי העותרת, גם בטיעון המשלים מטעמה, להיעתר לסעד העיקרי המבוקש בעתירה והוא מתן מעמד לעותרת בישראל; ולחלופין להורות למשיבות לבחון מחדש את עניינה של העותרת תוך מתן משקל לכל העובדות הרלבנטיות.
19. בנוסף הוגשו על ידי העותרת מכתבים של מכרים וחברים המבססים לטענתה זיקה לישראל; והמשיבות טענו בתגובה לכך שמדובר במסמכים שהוגשו בשלב מאוחר וכאשר לגופו של עניין אין בהם כדי לשנות את תמונת המצב בעניין היעדר זיקה מספקת לישראל.
דיון והכרעה
20. לאחר שעיינתי במכלול החומר שלפניי לרבות השלמות הטיעון שהוגשו לאחר הדיון, ושמעתי בהרחבה את טענות ב”כ הצדדים – מסקנתי היא שדין העתירה להתקבל בחלקה, במובן זה, שההחלטות שניתנו בעניינה של העותרת ובקשתה למתן מעמד מטעמים הומניטאריים – הן בוועדה הבינמשרדית והן בוועדת ההשגה לזרים – מבוטלות. עניינה של העותרת ישוב לוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים על מנת שתקבל החלטה חדשה בנדון. הכל, מן הטעמים שיפורטו בהרחבה להלן.
מסגרת הדיון
21. יצוין תחילה, והדבר הובהר גם בתגובת המשיבות, שהעתירה וטענת המעמד בישראל המבוקש בה מתמקדות בשיקולים “הומניטאריים” שבסמכותה של הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים. לשון אחר, מסגרת הדיון שלפניי אינה השאלה אם העותרת השלימה את ה”הליך המדורג”; או השאלה אם היא הייתה זכאית לקבלת מעמד על פי נהלי המשיב מכוח ההליך המדורג (או הפסקתו) וכיוצא בזה. גם באת כוח העותרת, בפתח הדיון שהתקיים בפניי, ציינה ש”אכן אנו עוסקים רק בשאלת מתן מעמד מטעמים הומניטאריים” (עמ’ 1, שורה 8 לפרוטוקול).
22. זאת ועוד, לא היה לפניי חולק על כך שלשר הפנים שיקול דעת רחב בשאלת מתן מעמד בישראל ככלל; וכי שיקול דעת רחב זה הוא בעל מאפיינים מיוחדים של מתחם סבירות מקום שבו מדובר במתן מעמד בישראל מטעמים הומניטאריים (ראו למשל עע”ם 7422/07 אלכסנדרובה נ’ משרד הפנים [פורסם בנבו] (2.7.2008); עע”ם 471/12 מדינת ישראל נ’ בוטנג [פורסם בנבו] (8.7.2012)). השאלה היא, אם כן, אם קיימת בנסיבות עילה להתערבות בשיקול דעת רחב זה. תשובתי לשאלה זו בנסיבות המקרה היא בחיוב במובן זה שבמהלך הדיון לפני הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים נפלו פגמים משמעותיים. מדובר בפגמים הקשורים בתשתית העובדתית בכל הקשור בעניינה של העותרת כמו גם במסגרת הדיון שנערכה בעניינה. מדובר בפגמים משמעותיים דיים, עד כדי מסקנה שלפיה ועדת ההשגה לזרים הייתה צריכה בנסיבות המקרה להחזיר את העניין לדיון בוועדה הבינמשרדית על מנת שתקבל החלטה חדשה במקום ההחלטה שהתקבלה; וזאת חלף קבלת החלטה עצמאית וחדשה על ידי ועדת ההשגה לזרים עצמה.
הפגמים במהלך הדיון לפני הוועדה הבינמשרדית
23. כאמור לעיל, נסיבות המקרה שלפניי הן כאלו שבהן יש יסוד מבוסס למסקנה שלפיה מהלך הדיון לפני הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים היה פגום באופן משמעותי. למעשה גם ועדת ההשגה לזרים קבעה שנפלו פגמים בתשתית העובדתית של הוועדה הבינמשרדית. נפרט:
24. אכן, אין לפניי חולק על כך שמבחינה ראייתית אין בעת הזו מידע, וכפי הנראה גם לא היה מידע מאושש אף בשלבים קודמים לכך, שהעותרת “מנהלת קזינו ועסקי ליווי בת”א”. בסקירת התמצית העובדתית שבאה לפני הוועדה הבינמשרדית (סעיף 8) נרשם במפורש שעניין זה לא אושש. חרף זאת, הופיע נתון זה הן בהמלצת חברי הוועדה והן בהחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה. נתון נוסף שהופיע בסקירה העובדתית שבאה לפני הוועדה, היה קשר כביכול של בין זוגה הישראלי של העותרת לבת זוג אחרת (נתינת יפן). גם לפרט זה אין תימוכין עובדתיים לפי החומר שלפניי. נתונים עובדתיים נוספים שנלקחו בחשבון וצוינו בהמלצת חברי הוועדה כמו גם בהחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין – ואינם מבוססים עובדתית – היו הנתונים בעניין היעדר מערכת יחסים כנה ואמיתית לאורך השנים (כאשר אין חולק שרק לקראת סיום ההליך וקודם להשלמתו חלה הידרדרות בקשר הנטען בין בני הזוג); כמו גם הנתונים בעניין יציאה של העותרת מישראל “בגפה לתקופות ארוכות” בין השנים 2009-2007 (כאשר מדובר בתקופת היעדרות קצרה בלבד שהייתה). לעותרת הייתה גם טענה בעניין אי התייצבותה לשימוע כביכול – שלא נסתרה – ושהוזכרה גם היא בתשתית של הוועדה הבינמשרדית ובלא תימוכין.
25. מעבר לכך, הן בתמצית העובדתית שבאה לפני הוועדה; הן בהמלצת חברי הוועדה; והן בהחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין, צוין שבמידה שהעותרת תחזור לארץ מוצאה סין – היא תהיה זכאית לפנסיה. אלא שנוכח טענות העותרת בעניין פגם בראיון שנערך לה – ועניין זה לא נסתר; כמו גם החומר שצירפה והתצהיר המפורט בנדון – עולה שהעותרת לא טענה שתהיה לה פנסיה אם תושב לסין, אלא ההיפך. הדבר עולה בבירור גם מסקירת הנתונים שקדמה להמלצת הוועדה. אם לא די בכך, הרי שכעולה מפרוטוקול הדיון שהומצא לעותרת רק לאחר הדיון בבית משפט זה, מהות הבקשה שדנה בה הוועדה הבינמשרדית לפי הפרוטוקול הייתה “הפסקת הליך מדורג לאור אלימות”. אין חולק שלא זו הייתה הבקשה שהוגשה על ידי העותרת (נספח י’ לכתב התשובה), וגם מסגרת הדיון לא הייתה במסגרת נוהל זה של מתן מעמד בשל אלימות של בן הזוג הישראלי (נוהל 5.2.0019).
26. להווי ידוע, שעל הרשות המנהלית לקבל החלטה במסגרת הפעלת שיקול דעתה על פי סמכות שבדין, באופן המתבסס על מערכת עובדות נכונה (ראו דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי עמ’ 460-439 (כרך א’)). קבלת החלטה של הרשות המנהלית על יסוד תשתית עובדתית שגויה, יכולה להביא לתוצאה של בטלות ההחלטה (ראו למשל בג”ץ 2205/97 מאסלה נ’ שר החינוך והתרבות פ”ד נא(1) 233, 238-234 (1997); כן ראו בג”ץ 297/82 ברגר נ’ שר הפנים, פ”ד לז(3) 29, 58 (1983)). כך במיוחד מקום שבו הפגמים בתשתית העובדתית יורדים לשורשו של עניין וקשורים בשיקולים הרלבנטיים שעל הרשות המנהלית לשקול; או שיש בפגמים אלה כדי לגרור פגם בהליך קבלת ההחלטות שעניינו התחשבות בשיקולים בלתי רלבנטיים. וניתן להוסיף, שכנגד חובתה של הרשות המנהלית לקבל החלטה המתבססת על תשתית עובדתית נכונה ומדוייקת, קיימת גם זכות של הפרט – זכות מנהלית – ואולי אף זכות חוקתית – לכך שהרשות המנהלית תפעל כראוי ותקיים הליך מנהלי הוגן וכדין בעניין המונח להחלטתה (ראו יצחק זמיר “חזקת החוקיות במשפט המנהלי” ספר אור 741, 747-743 (2013); ראו עוד ד’ ברק-ארז, לעיל, בעמ’ 448).
27. משמעות האמור לעיל היא שבנסיבות המקרה ונוכח ריבוי הפגמים בתשתית העובדתית, הן בהמלצת הוועדה הבינמשרדית והן בהחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה שאימץ המלצה זו, לא ניתן היה להותיר את החלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה על כנה והיה על פניו מקום לבטלה.
בין החלטת הוועדה הבינמשרדית להחלטת ועדת ההשגה לזרים
28. אלא שההליך שלפניי אינו עתירה המכוונת נגד המלצת הוועדה הבינמשרדית והחלטת מנכ”ל האוכלוסין וההגירה שאימץ המלצה זו. העתירה שלפניי מכוונת נגד החלטה שהתקבלה בהשגה שהגישה העותרת לוועדת ההשגה לזרים. ועדת ההשגה לזרים הייתה ערה לחלק מן הטענות של העותרת בעניין פגמים בתשתית העובדתית בהליך שהיה לפני הוועדה הבינמשרדית ואף קיבלה את רובן. עם זאת, נקבע בוועדת ההשגה לזרים כאמור, שניתן למעשה להתעלם מפגמים עובדתיים אלה שכן התשתית העובדתית שאינה שנויה במחלוקת – אינה מצדיקה מתן מעמד בישראל לעותרת מטעמים הומניטאריים.
29. זוהי בתמצית, גם עמדת המשיבות בדיון שהתקיים לפניי, ולפיה גם אם נפלו טעויות עובדתיות בדיון לפני הוועדה הבינמשרדית, הרי שמדובר בטעויות בעניינים בלתי רלבנטיים או לא משמעותיים. ועוד נטען, שוועדת ההשגה לזרים מוסמכת לפי נהליה לקבל החלטה עצמאית במקום ההחלטה שעליה משיגים. כך, בהתאם לנוהל הרלבנטי, הקובע את פעולתה של ועדת ההשגה לזרים וסמכויות יו”ר הוועדה – על פי הסמכת שר הפנים – “יושב ראש ועדת ההשגה רשאי לאשר את ההחלטה עליה משיגים, לשנותה, לבטלה ולקבל החלטה אחרת במקומה, במסגרת הסמכויות הנתונות לרשות המחליטה, או להחזיר את העניין עם הוראות לרשות שהחליטה” (סעיף 3(ב) לנוהל 1.5.0001 “נוהל ועדת השגה לזרים במשרד הפנים – מרחבי ירושלים ותל אביב”).
30. אכן, גם אם אקבל את עמדת ב”כ המשיבות שלפיה ועדת ההשגה לזרים הייתה מוסמכת לקבל החלטה חדשה ואחרת במקום הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים (ומנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה), והדבר יכול ונובע הוא בין היתר מהסמכתה של ועדת ההשגה לזרים על ידי שר הפנים עצמו (ראו נוהל 1.5.0001); וגם אם אקבל נקודת מוצא שלפיה יש מצבים שבהם ניתן לתקן חסר בתשתית העובדתית בהחלטת הרשות המינהלית במסגרת הליך של ביקורת על החלטתה (ראו ודוקו יואב דותן, “הקשר הסיבתי במשפט המינהלי”, ספר מישאל חשין, 261, 289-287 (2009)) – הרי שמסקנתי היא שנסיבות המקרה הן כאלה שוועדת ההשגה לזרים צריכה הייתה להימנע מקבלת החלטה עצמאית במקום הוועדה הבינמשרדית ומנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה. היה עליה לבטל את החלטת הרשות ולהחזיר את העניין לשיקול דעת מחודש שלה. משלא עשתה כן קמה עילה להתערבות בית משפט זה בנדון. ומדוע?
31. מוכן אני לצאת מנקודת מוצא שלפיה מעצם מהותה של ועדת השגה פנימית ברשות מינהלית, כמו גם מהוראת הנוהל הרלבנטי שצויינה לעיל (סעיף 3(ב)) קיים לוועדת ההשגה לזרים שיקול דעת רחב בשאלת התוצאה של פגם שנפל בהחלטת הרשות המתבררת בהשגה שבאה לפניה. ועדת ההשגה רשאית הייתה אפוא לקבל החלטה חדשה במקום הרשות המנהלית חלף החזרת העניין לרשות. עם זאת, אין מדובר בשיקול דעת בלתי מוגבל, גם לא של ועדת ההשגה לזרים. יש נסיבות שבהן הסעד הראוי במצב של פגם בהחלטת הרשות הוא דווקא החזרת העניין לדיון לפניה חלף קבלת החלטה חדשה על ידי ועדת ההשגה לזרים. כזה הוא המקרה שלפניי וזאת ממספר טעמים:
32. ראשית, החלטת הרשות שבה מדובר – ושעמדה לדיון ולהכרעה לפני ועדת ההשגה לזרים – הייתה המלצה של הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים והחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה שאימצה המלצה זו. הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים היא גוף מיוחד. ייחודו מוצא ביטוי בין היתר בכך שהוא מורכב מנציגי משרדי ממשלה שונים והדיון בה מתנהל בהתאם לכך על פי נוהל מיוחד (נוהל 5.2.0022). ייחודה של ועדה זו מצוי בנוסף לכך בעובדה שהעניינים הנדונים לפניה הם מקרים שבהם מדובר בבקשות למתן מעמד בישראל “אשר אינן עומדות בקריטריונים הקבועים בנהלים השונים” (סעיף א’ לנוהל האמור). מדובר על כן בוועדה שהיא מעין “מוצא אחרון” לבירור טעמים מיוחדים והומניטאריים למתן מעמד בישראל. ובצד שיקול הדעת הרחב שיש לוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים כפועל יוצא מן האמור לעיל (ראו פרשת אלכסנדרובה לעיל; פרשת בוטנג לעיל; ראו עוד עע”ם 1086/09 קרוז נ’ שר הפנים [פורסם בנבו] (7.7.2009)), יש להכיר בכך שמוטלת על ועדה זו חובה מיוחדת להקפדה על הליך קבלת ההחלטות ראוי וממצה (ראו למשל עע”מ 9890/09 נוואה נ’ משרד הפנים [פורסם בנבו] (11.7.2013) סעיף 13 לפסק דינו של כב’ השופט ח’ מלצר; ראו עוד והשוו פרשת בוטנג שלעיל, בפסקה 5 לפסק דינו של כב’ השופט נ’ הנדל; עת”מ (י-ם) 705/07 מוסקרה נ’ שר הפנים [פורסם בנבו] (21.12.2009) פסקה 27 לפסק הדין; עת”מ (י-ם) 800/07 אבו עסב נ’ שר הפנים [פורסם בנבו] (28.12.2009) פסקאות 20-19 לפסק הדין). ממילא יש גם חשיבות לפרוטוקול הדיון בוועדה זו (ראו ודוקו פרשת בוטנג שלעיל, פסק דינו של כב’ השופט א’ רובינשטיין). ביטוי לחשיבות התשתית העובדתית בדיון לפני הוועדה הבינמשרדית ניתן למצוא בין היתר גם בנוהל הרלבנטי עצמו (נוהל 5.2.0022) הקובע שכאשר מובאת בקשה לדיון לפני הוועדה (מבלי שהיא נדחית על הסף על ידי ראש הדסק), יועבר לוועדה “סיכום תיק” – שיכלול “את העובדות הרלוונטיות לצורך בחינת הבקשה, בצירוף המסמכים והנספחים והטיעונים לקבלת ההחלטה” (סעיף ו.4 לנוהל).
33. משמעות העולה מן המקובץ היא אפוא, שבדיון בהשגה על המלצת הוועדה הבינמשרדית המייעצת והחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה, יש חשיבות מיוחדת למהלך הדיון לפני הוועדה הבינמשרדית ולתשתית העובדתית שנלקחה על ידה בחשבון במסגרת הליך קבלת ההחלטות – ובשים לב לגורמים השונים החברים בה והנוהל הרלבנטי הנוגע לנדון. פגם משמעותי בהליך קבלת ההחלטות כאמור, יורד הוא לשורשו של עניין וממילא תיקונו במסגרת החלטה בהשגה חלף החזרת העניין לוועדה הבינמשרדית – מעורר קושי.
34. שנית, הפגמים שנפלו בתשתית העובדתית שעליה נסמכה הוועדה הבינמשרדית בהמלצתה – המלצה שאומצה בהמשך על ידי מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה – היו פגמים מרובים ופגמים משמעותיים. נלקחו בחשבון על ידי הגורמים האמורים לעיל שיקולים ועובדות שאין חולק שהם לא נכונים וממילא שהם גם לא רלבנטיים. כך למשל, במידע שלפיו העותרת מצויה בעסקי קזינו וליווי. בנוסף, הגם ששאלת הזיקה של העותרת לישראל לעומת זיקתה לארץ המוצא היא נתון רלבנטי וחשוב, הניחה הוועדה הבינמשרדית – ועניין זה מצא ביטוי גם בהחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה, שהעותרת יצאה מישראל בגפה לתקופות ארוכות. נתון זה – אין חולק – שגוי הוא. כמוסבר לעיל, גם בשאלת זכאותה של העותרת לפנסיה בסין, לפחות לפי עמדתה של העותרת עצמה – קיימת טעות עובדתית בהמלצת הוועדה ובהחלטת מנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה. מבלי הבעת עמדה בשאלת משמעותו של שיקול זה לגופו, הרי שהוא התברר כלא נכון עובדתית וחרף זאת הוא מצא ביטוי בנימוקי הוועדה ומנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה. ועל כל האמור לעיל יש להוסיף כאמור את העולה מפרוטוקול הדיון בוועדה הבינמשרדית שצורף לאחר הדיון שלפניי וממנו עולה שמסגרת הדיון הייתה על פניו בהליך לא נכון (הפסקת הליך מדורג בשל אלימות) ועל פי נוהל שגוי.
35. שלישית, ועדת ההשגה לזרים בהחלטתה המפורטת, הגדירה את מסגרת הדיון הנכונה – גם לפי טענת העותרת בעתירה שלפניי – והיא שאלת “מאזן הזיקות” בין זיקתה של העותרת לישראל לבין זיקתה למדינת מוצאה (סין). הנמקת ועדת ההשגה לזרים התמקדה אפוא בשאלה מרכזית זו. אלא שגם במסגרת הנמקת ועדת ההשגה לזרים בנדון, היא התבססה על רכיבים בתשתית העובדתית כפי שנקבעו על ידי ועדת ההשגה לזרים (למשל שאלת מצבה הכלכלי של העותרת). במובן זה, ועדת ההשגה לזרים הסתמכה על התשתית הראייתית הרלבנטית כפי שהיא ראתה אותה מתוך המלצת הוועדה הבינמשרדית; ומבלי שהיא עצמה נדרשת לקבוע את התשתית העובדתית כרשות מינהלית המחליטה בעניין לראשונה (ראו והשוו: עת”מ (ת”א) 32329-12-11 בוטובסקי נ’ משרד הפנים [פורסם בנבו] (2.5.2012). הפגם בהחלטת הרשות המינהלית מקרין אפוא במקרה זה גם על החלטת ועדת ההשגה לזרים. ממילא, משעה שבעניין זה נפל פגם, קיים קושי בהסתמכות עליו.
36. רביעית, העותרת טענה כאמור עוד בהשגתה שהיא מבקשת לראות את פרוטוקול הדיון שנערך לפני הוועדה הבינמשרדית. היא לא קיבלה את הפרוטוקול במהלך הדיון בהשגה. ועדת ההשגה לזרים לא התייחסה לפרוטוקול זה בהחלטתה. כעולה מן הפרוטוקול כאמור, וזאת רק במסגרת הדיון שהתקיים לפניי, קיים טעם נוסף לפגם עובדתי במהלך ניהול הדיון לפני הוועדה הבינמשרדית – פגם שלא מצא ביטוי בהחלטת ועדת ההשגה. גם מטעם זה הסעד הראוי בנסיבות המקרה הוא ביטול ההחלטות שהתקבלו בעניינה של העותרת והשבת העניין לוועדה הבינמשרדית על מנת שתקבל המלצה חדשה בעניינה של העותרת; ועל מנת שמנכ”ל רשות האוכלוסין וההגירה יקבל בהמשך לכך החלטה חדשה גם כן.
התוצאה
37. התוצאה היא אפוא שהעתירה מתקבלת בחלקה כאמור לעיל. ההחלטות שהתקבלו בעניינה של העותרת במסגרת הדיון בבקשתה לקבלת מעמד מכוח טעמים הומניטאריים – מבוטלות. העניין ישוב ויידון לפני הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים וכפי שיקול דעתה הרחב. למותר להוסיף שאין אני מביע במסגרת הדיון בהליך שלפניי עמדה לגופו של עניין בשאלת מעמדה של העותרת בישראל נוכח האמור לעיל – וגם לא בנתונים הנוספים שהובאו על ידי העותרת לאחר הדיון שהתקיים לפניי לעניין זיקות נוספות שיש לה לישראל. נתונים נוספים וחדשים אלו ייבחנו על ידי הרשות המנהלית במסגרת קבלת ההחלטה החדשה בעניינה של העותרת.
38. בנסיבות העניין הכוללות לא מצאתי מקום לעשיית צו להוצאות וכל צד יישא בהוצאותיו.
המזכירות תשלח פסק-דין זה לב”כ הצדדים.
ניתן היום, י”ב בחשוון תשע”ד, 16 אוקטובר 2013, בהעדר הצדדים.
תגובות למאמר