בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים
עע”ם 2357/14
לפני: כבוד הנשיאה מ’ נאור
כבוד השופט צ’ זילברטל
כבוד השופטת ד’ ברק-ארז
המערערת: אברה שפראוי אסברוק
נ ג ד
המשיב: משרד הפנים
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 26.2.2014 בעת”ם 47764-12-13 [פורסם בנבו] שניתן על-ידי כבוד השופטת נ’ בן אור
תאריך הישיבה: י”א באדר התשע”ה (2.3.2015)
בשם המערערת: עו”ד תומר ורשה
בשם המשיב: עו”ד יונתן ברמן
פסק-דין
השופטת ד’ ברק-ארז:
1. האם עניינה של המערערת מצדיק את הבאתו בפני הוועדה הבינמשרדית המייעצת למתן מעמד מטעמים הומניטריים (להלן: הוועדה הבינמשרדית) או שמא ניתן היה לדחות את בקשתה על הסף מבלי להביאה בפני הוועדה? זו השאלה שעמדה במרכז הערעור שנסב על עניינה של אזרחית אתיופיה השוהה בישראל תקופה ארוכה ופועלת בהתנדבות בתחום החינוך בגדרי הכנסייה האתיופית.
עיקרי התשתית העובדתית וההליכים עד כה
2. המערערת היא אזרחית אתיופיה, ילידת 1957. היא נכנסה לישראל בשנת 1994 באשרת תייר שתוקפה לשלושה חודשים ומאז לא יצאה מישראל. שהייתה בישראל היא אפוא שלא כדין. בפועל, היא מתגוררת במנזר בכנסייה האתיופית בירושלים שבה היא עוסקת בהתנדבות בפעילות חינוכית, לצד מטלות שונות במסגרת הכנסייה כגון בישול וניקיון. הכנסייה האתיופית דואגת לה ללינה ומזון. המערערת היא ערירית, ואין לה קרובים חיים, ככל הידוע, בישראל או באתיופיה (אלא רק בארצות-הברית).
3. המערערת אותרה על-ידי הרשויות כשוהה שלא כדין כבר בעבר, ובהמשך לכך הושמה במשמורת והוצא נגדה צו הרחקה מישראל. ביום 9.10.2011 התקיים דיון בעניינה בבית דין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין, ובו טענה כי היא מעוניינת לעזוב את הארץ ומתחייבת לעשות כן במועד שייקבע. בעקבות כך, המערערת שוחררה מן המשמורת שהייתה נתונה בה בתנאים ונקבע כי עליה לעזוב את ישראל בתוך פרק זמן של שבועיים. אולם, המערערת לא עזבה את הארץ בפרק הזמן שנקבע. למחרת היום שנקבע לעזיבתה את ישראל, פנתה המערערת לבית הדין לביקורת משמורת וביקשה להאריך את תקופת שחרורה בערובה, אך בקשתה נדחתה. בעקבות החלטה זו הגישה המערערת עתירה לבית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת”ם 19967-11-11, [פורסם בנבו] השופט א’ יעקב) (להלן: העתירה הראשונה). במסגרת הדיון בעתירה זו הוסכם בין הצדדים כי היא תישאר תלויה ועומדת, ובינתיים המשיב יאפשר למערערת להגיש בקשה לקבלת מעמד מטעמים הומניטריים כך שעד למתן החלטה בבקשה זו תקבל המערערת רישיון שהיה זמני לפי סעיף 5(2) לחוק הכניסה לישראל, התשי”ב-1952, אשר יוארך מעת לעת לפי הצורך.
4. מקורו של ההליך דנן בבקשה שהגישה המערערת בעקבות העתירה הראשונה לקבל היתר לישיבה בישראל מטעמים הומניטריים לוועדה הבינמשרדית, שפועלת מכוח נוהל 5.2.0022 מיום 6.10.2013 (להלן: הנוהל). סעיף ו’ לנוהל קובע כי כל בקשה שתוגש תיבחן קודם כל על-ידי ראש הדסק במטה רשות האוכלוסין וההגירה, אשר יכול לדחות את הבקשה על הסף אם על פניו היא לא מעלה טעמים הומניטריים. ואכן, בענייננו בקשתה של המערערת לא נדונה על-ידי הוועדה הבינמשרדית, אלא נדחתה על הסף ביום 18.1.2012 על-ידי ראשת הדסק, גב’ אלינור גולן (להלן: ראשת הדסק), וזאת לאחר ריאיון שנערך למערערת. בהחלטתה של ראשת הדסק נכתב כי המערערת עשתה דין לעצמה במשך שנים בכך ששהתה בארץ ואף הפרה את התחייבויותיה לחזור לארץ מוצאה. כמו כן, ציינה ראשת הדסק כי משפחתה של המערערת מתגוררת בארצות-הברית, כי היא לא עברה הסמכה של הכנסייה כאשת דת וכי הכנסייה אף לא הגישה עבורה בקשה באשר לשהייתה בארץ כאשת דת על-פי הנהלים הרלוונטיים. לכן, כך נקבע, המערערת לא הצביעה על כל טעם הומניטרי המצדיק את העברת בקשתה לוועדה הבינמשרדית.
5. ביום 30.5.2012, לאחר מתן החלטה זו, ניתן פסק דין בעתירה הראשונה לפיו העתירה נמחקת, אך המערערת לא תורחק מן הארץ עד לאחר החלטה בהשגה שתגיש על החלטת ראשת הדסק.
6. המערערת הגישה השגה כאמור על החלטתה של ראשת הדסק מיום 18.1.2012 לוועדת ההשגה לזרים (להלן: ועדת ההשגה) הפועלת אף היא לפי נהלי משרד הפנים. ההשגה נדחתה בהחלטתה של יו”ר ועדת ההשגה, עו”ד שרה בן שאול ויס, אשר קבעה שהמערערת לא הצביעה על טעם הומניטרי המצדיק את המשך שהייתה בארץ. יו”ר ועדת ההשגה קבעה כי עניינה של המערערת אינו שונה מזה של רבים אחרים “אשר ראו את הארץ ומצאו כי טוב”. כמו כן, יו”ר ועדת ההשגה שקלה לחובת המערערת את חוסר ניקיון הכפיים שהתבטא בישיבתה בארץ שלא כדין ובהפרת התחייבותה לצאת את הארץ.
7. המערערת הגישה עתירה מינהלית נגד החלטתה של יו”ר ועדת ההשגה לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת”ם 47764-12-13, [פורסם בנבו] השופטת נ’ בן אור). בא-כוחה של המערערת הדגיש בעתירה את הייחוד בנסיבותיה של המערערת שהיא אישה ערירית וחולה ללא אף קרוב בארץ מוצאה ואשר מקדישה את כול כולה להתנדבות במסגרת קהילתה. לעומת זאת, המשיב הדגיש את אי-ניקיון כפיה של המערערת.
8. בית המשפט המחוזי דחה את העתירה על הסף מטעמים של היעדר עילה ושל חוסר ניקיון כפיים, לאחר דיון במעמד שני הצדדים. בית המשפט המחוזי עמד על כך שהמשיב פעל על-פי נהליו, ואלה אינם מקנים למבקש מעמד “זכות מוקנית” לכך שעניינו יידון בפני הוועדה הבינמשרדית. בית המשפט המחוזי ציין כי המערערת לא הצליחה להצביע על טעמים הומניטריים כבדי משקל דיים שיהיה בהם כדי לשקול כנגד הפרת החוק הנמשכת מצידה והפרת התחייבויותיה לצאת מהארץ. בעקבות כך, נקבע כי אין לומר שהחלטת ראשת הדסק לדחות את בקשתה על הסף, ובעקבותיה ההחלטה שהתקבלה בוועדת ההשגה, אינן סבירות. בית המשפט המחוזי אף ציין כי פעילותה של המערערת בכנסייה אינה מהווה טעם הומניטרי מיוחד, וכי הכנסייה אף לא פנתה בבקשה לצורך מתן מעמד למערערת מכוח הנוהל המיוחד המקנה זאת לאנשי דת, ככל הנראה “לא בכדי”.
הערעור
9. בערעור בפנינו נטען כי עניינה של המערערת מעלה טעמים הומניטריים שיש בהם להצדיק כי עניינה יידון בפני הועדה הבינמשרדית, וזאת גם כאשר נקודת המוצא המשפטית היא שאין זכות מוקנית לכך שכל בקשה ובקשה תידון בפני ועדה זו. בהקשר זה, חזר בא-כוחה של המערערת והצביע על הצטברות הנסיבות הייחודית בעניינה – העובדה שהמערערת עוסקת רק בפעילות התנדבותית במסגרת הכנסייה, היינו אינה עובדת בשכר ומקדישה את עצמה לעבודה בקהילה בלבד; היותה אישה ערירית, ללא משפחה בארץ מוצאה, שכל עולמה בישראל. כמו כן הדגיש בא-כוחה של המערערת כי חזרתה לאתיופיה כאישה מבוגרת, לבדה, לאחר שנים רבות מהווה סכנה לביטחונה, בשים לב לכך שלא תוכל להשתלב ולמצוא פרנסה בהתחשב במצבה וגם לכך שבריאותה אינה שפירה. עוד הוסיף וטען בא-כוחה של המערערת כי הנסיבות המצדיקות את הבאתה של בקשה לוועדת ההשגה אינן אמורות להיות “מיוחדות” בדרגה המבטיחה את קבלת הבקשה, אלא רק את איפיונה כבקשה המצדיקה דיון בה לגופה.
10. מנגד, עמדתו של המשיב היא שיש לדחות את הערעור. בא-כוח המשיב הדגיש את שיקולי היעילות המונעים דיון בכל בקשה ובקשה לגופה בפני הוועדה הבינמשרדית כמו גם את אי-החוקיות הנמשכת הכרוכה בישיבתה של המערערת בישראל. בא-כוח המשיב הדגיש כי לא נמצאה עילה להתערבות בהחלטת יו”ר ועדת ההשגה, שלה שיקול דעת רחב, והצביע על מקרה נוסף שבו בית משפט זה לא התערב בהחלטה שלא להעביר את עניינו של מבקש לדיון בוועדה הבינמשרדית עצמה (בהפניה לעע”ם 1692/11 אורלה נ’ מדינת ישראל – משרד הפנים [פורסם בנבו] (9.11.2011) (להלן: עניין אורלה)).
11. יצוין, כי ביום 7.5.2014 ניתן למערערת סעד זמני בבית משפט זה, שאסר על הרחקתה של המערערת מהארץ ועל השמתה במשמורת עד להכרעה בערעור דנן (השופט צ’ זילברטל).
דיון והכרעה
12. לאחר ששקלנו את הדברים אנו סבורים שדין הערעור להתקבל.
13. בעיקרו של דבר, מקובלות עלינו רבות מהנחות המוצא של המשיב, אך לא המסקנה הנובעת מהן במקרה זה. אכן, לא כל בקשה המונחת על שולחנה של הוועדה הבינמשרדית צריכה להיות נדונה על-ידי הוועדה עצמה. כאמור, הנוהל מכוחו פועלת הוועדה הבינמשרדית נותן לראשת הדסק סמכות לדחות את הבקשה על הסף אם על פניו היא לא מעלה טעמים הומניטריים. מטעמים של יעילות מינהלית, יש היגיון בכך שבקשות אשר על פניהן אינן מגלות טעם הומניטרי יוכלו להידחות על הסף, ובית משפט זה כבר נדרש למקרים בהם בקשות נדחו על הסף מטעמים אלו (ראו למשל עניין אורלה). אולם, על ראשת הדסק לוודא כי בקשות המעלות על פניהן טעמים הומניטריים יגיעו אל שולחנה של הוועדה הבינמשרדית. הנוהל לא קובע מהם הקריטריונים על-פיהם תכריע ראשת הדסק האם בקשה אינה מגלה “על פניה” טעם הומניטארי. אם כן, מונח זה נדרש לפרשנותו של בית המשפט. לשיטתנו, האיזון בין ההגנה על זכויות האדם של המבקשים מעמד מטעמים הומניטאריים לבין הצורך לנהל את משאביה הציבוריים של הוועדה הבינמשרדית ביעילות מוביל למסקנה כי על מנת שבקשה תועבר לוועדה הבינמשרדית די שהיא תעלה סיכוי מסוים לקבלתה. היינו, די בכך שאין מדובר בבקשה שמראש ברור כי הדיון בה יהווה בזבוז לא מוצדק של משאבי ציבור. אין מקום לדרוש מן המבקש להראות כי קיים סיכוי סביר שבקשתו תתקבל, שכן אין להציב משוכה כה גבוהה בטרם תינתן למבקש האפשרות לפרוש את טענותיו בפני הוועדה (למבחן הסיכוי המסוים בהקשר אחר, ראו: בש”פ 3303/14 בר יוסף נ’ מדינת ישראל [פורסם בנבו] (9.7.2014); למבחנים בעניין רשות להתגונן כנגד תביעה בסדר דין מקוצר, שתינתן כאשר הגנתו של המבקש אינה “הגנת בדים”, ראו והשוו: ע”א 3300/04 צול ניהול פרויקטים בע”מ נ’ בנק המזרחי המאוחד בע”מ, [פורסם בנבו] פסקאות 20-17 (9.12.2009); רע”א 8973/10 בנק אוצר החייל בע”מ נ’ בן ברוך, [פורסם בנבו] פסקה 12 (23.7.2012)). בנסיבות העניין, אנו סבורים כי עניינה של המערערת מעלה טעמים הומניטריים לכאוריים המצדיקים דיון בפני הוועדה הבינמשרדית, וזאת מבלי לנקוט כל עמדה ביחס להחלטה שתתקבל בה.
14. האמת ניתנת להיאמר כי משך שהייתה הארוך של המערערת בישראל אינו מהווה, כשלעצמו, טעם הומניטרי המצדיק את העברת בקשתה לדיון בוועדה הבינמשרדית, מה גם שנתון זה שוקל גם לחובתה, כיוון שכאמור שהתה בארץ שלא כדין. אולם, במקרה זה חוברות כמה נסיבות שלהצטברותן יש משקל סגולי מובהק – ובכלל זה אופי פעילותה של המערערת בישראל (היינו, העדר מניע כלכלי ישיר לשהות בישראל), גילה, מצבה הבריאותי ובדידותה. המשך שהייתה בישראל לא צפוי להיות כרוך בנטל ואף לא במעורבות של ממש בחברה הישראלית. פעילותה היא בתחום של עשיית חסד בתוך קהילה ספציפית. חזרתה לארץ מוצאה, שבה אין לה קרובי משפחה, ללא מקור פרנסה וכשבריאותה אינה שפירה, איננה דבר של מה בכך. חשוב להדגיש כי איננו מחווים את דעתנו לגופם של דברים, וכי ההחלטה בבקשתה של המערערת נתונה לשיקול דעתה של הוועדה הבינמשרדית. אולם, אנו סבורים כי החלטתה של ראשת הדסק אינה סבירה וכי יש בנסיבותיה של המערערת להעיד כי מדובר בבקשה שיש סיכוי מסוים לקבלתה ולכן עניינה מצדיק את המעבר על פני משוכת הסף שקובע הנוהל.
15. אנו סבורים כי על מנת שתהיה משמעות לדיון ב”חריגים הומניטריים” המסננת של דחייה על הסף צריכה להיות קפדנית, אך לא כזו שמעבר דרך חרכיה יהיה נדיר ומתקרב לדרגה של וודאות באשר לקבלת הבקשה עצמה. יש לזכור כי תפקידה של הוועדה הבינמשרדית הוא לאפשר שיקול דעת לסטייה מהנהלים במקרים אנושיים מיוחדים (ראו: עע”ם 9890/09 נוואה נ’ משרד הפנים, [פורסם בנבו] פסקה 4 (11.7.2013)), ולהיזהר ממצב שבו מבחן הסף מבקש לחקות – לכל דבר ועניין – את ההחלטה שתתקבל בוועדה הבינמשרדית בסופו של דבר. “שומר הסף” של הוועדה צריך להסתפק בתפקיד של שומר סף – ולא להיות מי שממלא בפועל את תפקידה. למעשה, לעתים “נהפכים הדברים על ראשם”, ומעשה שתחילתו בחתירה ליעילות מינהלית סופו בבזבוז משאבים ציבוריים. ראשת הדסק עשויה לדחות בקשה על הסף על מנת למנוע דיון שהיא סבורה שהוא מיותר בוועדה הבינמשרדית, וחלף זאת נערכים דיונים משפטיים ממושכים בבתי המשפט לעניינים מינהליים ובבית משפט זה, עת מתברר כי הדחייה על הסף אינה כה מובנת מאליה והבקשה למתן מעמד אינה חסרת בסיס.
16. לקראת סיום נבהיר כי הגם שבמקרים מתאימים יש לדחות על הסף עתירה שהוגשה בשל חוסר ניקיון כפיים, איננו סבורים שזה היה המקרה המתאים לכך. ההתנהלות שנזקפה לחובתה של המערערת נבעה, כך ניתן להתרשם, מנסיבותיה האישיות הייחודיות.
17. אשר על כן, דין הערעור להתקבל. על המשיב להביא את בקשתה של המערערת לוועדה הבינמשרדית בהקדם. בשים לב לחלוף הזמן, יוכל בא-כוחה של המערערת להשלים נתונים ומסמכים הנוגעים לישיבתה של המערערת בישראל לקראת הדיון בוועדה הבינמשרדית. עד להכרעה בבקשה בוועדה הבינמשרדית המערערת לא תורחק מן הארץ, ולא תושם במשמורת. ככל שהוועדה הבינמשרדית תדחה את הבקשה, המערערת לא תורחק מן הארץ עד חלוף 45 יום מהחלטת הוועדה הבינמשרדית. המשיב יישא בהוצאות המערערת בסך של 15,000 שקל.
ש ו פ ט ת
השופט צ’ זילברטל:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הנשיאה מ’ נאור:
אני מסכימה שראוי היה במקרה זה לאפשר למערערת להעלות את עניינה בפני הוועדה הבינמשרדית. בעיני, הטעם המרכזי העשוי להצדיק דיון בוועדה זו הוא נסיבותיה של המערערת. מנגנוני הסף של הגישה לוועדה ההומניטרית דומים לסדר הדין המקוצר בהליך האזרחי, שעליו נאמר לפני שנים רבות כי הוא עלול להיות סדר דין מוארך (ע”א 320/67 איטונג בטרום (אינוואג) בע”מ נ’ הלפור בע”מ ו-פריש-גולדברגר בע”מ, פ”ד כא(2) 648 (1967)), והמקרה הנוכחי יוכיח.
אני מוכנה לקבל שידי הוועדה עמוסות לעייפה. דומני שהפתרון הוא בהגדלת מספר הוועדות. דווקא בגלל שלעניינים הומניטריים אין שיעור, ראוי לגלות יותר רוחב לב בגישה אל הוועדה.
אדגיש כי גם אני אינני קובעת מסמרות בשאלת ההחלטה הנכונה שעל הועדה לקבל.
ה נ ש י א ה
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד’ ברק-ארז.
ניתן היום, כ”ח באדר התשע”ה (19.3.2015).
תגובות למאמר