פסק דין בקשר לזכות הטיעון (השימוע) לפני פיטורים במגזר הציבורי
בג”צ מס’ 654/78
ריבה גינגולד
נגד
.1בית הדין הארצי לעבודה
.2עיריית תל-אביב-יפו
בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק
[8.10.78, 8.2.79, 28.5.79, 10.7.79]
לפני השופטים מ’ שמגר, ד’ בכור, א’ ברק
ר’ גבע – בשם העותרת;
מ’ שקד, סגן בכיר לפרקליט המדינה – בשם המשיב 1; ה’ שטיין – בשם המשיבה .2
פסק-דין
השופט א’ ברק: העותרת עבדה בעיריית תל-אביב-יפו (להלן – העירייה) מאז .1965הממונה על העותרת לא היה מרוצה מעבודתה, וביקש להוציאה לגימלה מוקדמת במלאת לה שישים שנה. זו הייתה גם המלצתו של מבקר העירייה. ביום 18.10.76
התקיים דיון לפני ראש העיר בעניין הוצאתה של העותרת לפנסיה מוקדמת. הממונה על העותרת בעירייה ונציג ועד העובדים השמיעו את דעתם. העותרת עצמה לא הוזמנה לדיון זה ולא השתתפה בו. בעקבות אותו דיון החליט ראש העיר להוציא את העותרת לגימלה מוקדמת החל ביום .28.2.77נאמר לעותרת, כי היא רשאית לערער לפני “ועדת השירות של העירייה”. העותרת הגישה ערר לפני “ועדת השירות”. ועדת השירות מינתה ועדת משנה, אשר חקרה ודרשה בעניין ושמעה, בין השאר, את העותרת. בגמר דיוניה המליצה ועדת המשנה לפני ועדת השירות על דחייתו של הערר. ביום 6.3.77דחתה ועדת השירות את הערר. נמסר לעותרת, כי עליה לצאת לגימלאות ביום .31.3.77ערר נוסף של העותרת לפני ועדת השירות נדחה. עם קבלת החלטתה הסופית של ועדת השירות פנתה העותרת לבית-משפט זה (בג”צ 155/77) בבקשה, כי נורה לעירייה לבוא ולנמק, מדוע לא תבוטל החלטתה להוציא את העותרת לגימלאות. העתירה נדחתה, בלא שתידון לגופה, שכן העותרת הופנתה לבית הדין לעבודה. בית הדין האזורי (תב”ע לז/1017-3) דן בתביעתה של העותרת, ודחה אותה. על החלטה זו ערערה העותרת לפני בית הדין הארצי לעבודה (דב”ע לח/38-3). בית הדין הארצי דחה את מרבית טענותיה של העותרת, אך טענה אחת משלה קיבל: נפסק, כי מינויה של “ועדת השירות” והדיונים לפניה היו שלא כדין. בית הדין הארצי לעבודה פסק, כי פתוחה הדרך בפני העירייה להרכיב ועדת שירות כדין, ואף קבע כמה הנחיות בעניין זה. נפסק, כי העותרת תוכל להגיש ערר על החלטתו של ראש העיר לפני ועדת השירות החדשה, אשר תשמע את העותרת ואת הצדדים האחרים הנוגעים לעניין. עד להחלטתה של ועדת השירות תמשיך העותרת לקבל קיצבה, אם כי קבלת הכספים לא תתפרש כהודאה מצדה, כי ההחלטה להוציאה לגימלאות היא כדין. בעקבות החלטה זו של בית הדין הארצי לעבודה עתרה לבית-משפט זה. תחילה ניתן על-ידינו צו-על-תנאי, המכוון נגד העירייה בלבד, והמורה לה לבוא וליתן טעם “מדוע לא יימנע ראש העיר מלמלא תפקידי נציב שירות המדינה לפי סעיף 18 לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש”ל-1970, ומדוע לא תימנע מועצת העיריה מלהקים ועדת ערר לפי סעיף זה, ומדוע לא יבוטלו החלטות ראש העיר לענין הוצאת העותרת לגימלא מוקדמת”. עם תחילת הדיון בעתירה החלטנו להרחיב את הצו-על-תנאי,
באופן שיופנה גם נגד בית הדין הארצי לעבודה. כמו כן החלטנו להזמין את היועץ המשפטי לממשלה כדי לשמוע את עמדתו בשאלות המתעוררות.
.2עד שנת 1971הוסדרו ענייני הגימלאות של עובדי העירייה על בסיס הסכמי בלבד. ב- 1957נעשה אמנם ניסיון להעניק להסדר זה בסיס סטטוטורי, אך הוא לא עלה יפה, שכן התקנות, שהתקינה מועצת העיר בשנה זו מכוח סמכותה, על-פי סעיף 184 לפקודת העיריות [נוסח חדש] לעניין יציאה לפנסיה, לא קיבלו את אישורו של שר הפנים. מצב דברים זה נמשך כאמור עד .1971בשנה זו חזרה מועצת העיר וקיבלה החלטתה, על-פי סעיף 184 הנזכר, כי לעניין העברת עובדי העירייה לגימלה תנהג העירייה לפי חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש”ל-1970, והתקנות, שהותקנו על-פיו, בשינויים המחויבים, וכפי שתוקנו מזמן לזמן. החלטה זו אושרה על-ידי שר הפנים (י”פ תשל”ב 1686). בנוסף להסדר סטטוטורי זה, חלים ביחסים שבין העירייה לעובדיה – על בסיס הסכמי – הוראות תקנון שירות המדינה (התקשי”ר), אשר כולל בחובו הוראות מספר בדבר הוצאתם של עובדים לגימלאות.
טענתו הראשונה של בא-כוח העותרת – אותה העלה לפני בתי הדין לעבודה ולפנינו – הנה, כי העירייה חרגה מסמכותה, שעה שאימצה, במסגרת סעיף 184
לפקודת העיריות [נוסח חדש], את סעיף 18 לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב] (להלן – חוק הגמלאות) המסמיך את “נציב השירות” להוציא לגימלה מוקדמת עובד שמלאו לו שישים שנה, ואשר שירת עשר שנים לפחות. סעיף 184 לפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע:
“המועצה רשאית, באישור השר, להתקין, בכפוף להוראות הפקודה, תקנות בענינים אלה:
(1) תנאי השירות של פקידיה;
…
(4) מתן קיצבאות או מענקים המשתלמים מקופת העיריה לפקידיה או לעובדיה או לתלויים בהם או לנציגיהם האישיים החוקיים של פקידיה או עובדיה”.
לטענתו של מר גבע, בא-כוח העותרת, אין לראות בהוראת סעיף 18 לחוק הגמלאות, לפיה ניתן להוציא עובד לגימלה מוקדמת, משום הוראה שעניינה “תנאי השירות” של עובדי העירייה, אף אין לראות בה הוראה לעניין “מתן קיצבאות”. זאת ועוד:
אפילו ניתן לשבץ את הוראת סעיף 18 לחוק הגמלאות למסגרת סעיף 184(1) לפקודת העיריות [נוסח חדש], אין המועצה רשאית להתקין הוראה זו, שכן סמכותה כפופה “להוראת הפקודה”. בפקודת העיריות [נוסח חדש] מצויות הוראות מפורשות באשר לפיטורי עובדים, ואין התקנות המותקנות מכוח סעיף 184 יכולות לסתור הוראות מפורשות אלה. על-פי הוראות
אלה, סמכות הפיטורין נתונה בידי מועצת העירייה (סעיף 171(1) לפקודת העיריות [נוסח חדש]) ולא בידי ראש העיר, ואין המועצה רשאית לאצול מסמכות הפיטורין שבידה לראש העיר.
לדעתי, נתפס בא-כוח העותרת לכלל טעות. הוראות בעניין יציאת עובדים לגימלאות הנן הוראות באשר ל”תנאי השירות” של אותם עובדים, והעירייה מוסמכת להתקין בעניין זה תקנות, על-פי סעיף 184(1) לפקודת העיריות [נוסח חדש].
סעיף 171 לפקודה, הקובע את סמכות הפיטורין של המועצה, אינו הוראה רלוואנטית, שכן הוצאת עובד לגימלאות אינה בחינת פיטורין (ראה: דב”ע לו/11-4 [8], בעמ’ 296). נמצא, כי אימוצו של סעיף 18 לחוק הגמלאות על-ידי העירייה (בהסכמת שר הפנים) הוא כדין. זו הייתה גם דעתו של בית הדין הארצי לעבודה, ולדעתי, כדין פסק כך.
טענתו השנייה של בא-כוח העותרת הנה, כי אפילו אימוצו של סעיף 18 לחוק הגמלאות הוא כדין, אין ראש העיר רשאי להוציא עובד לגימלה מוקדמת. הטעם לכך הנו, כי הסמכות להוציא עובד לגימלה מוקדמת, על-פי סעיף 18 לחוק הגמלאות, נתונה לנציב שירות המדינה. בעירייה אין, כמובן, נציב שירות המדינה. על העירייה לקבוע אפוא נושא משרה אחר, שישמש כנציב השירות לעניין סעיף 18 לחוק הגמלאות. קביעה כדין, כאמור, לא נעשתה. אין ממש בטענה זו. עוד ב-1957, שעה שמועצת העירייה התקינה תקנות לעניין יציאה לפנסיה, קיבלה המועצה החלטה, כי את תפקידיו של “נציב השירות” ימלא ראש העירייה. אמת הדבר, בשל העדר הסכמתו של שר הפנים, לא ניתן תוקף סטטוטורי לתקנות אלה, והמשיכו לנהוג לפיהן על בסיס הסכמי בלבד. אין בעובדה זו, שהסכמתו של שר הפנים לא ניתנה בעבר, כדי לפסול את החלטתה של מועצת העירייה, כי ראש העיר ימלא את סמכויותיו של “נציב השירות”. החלטה זו נתקבלה כדין בשעתה. בעבר היא מילאה תוכן את ההסדר ההסכמי שבין העירייה לבין עובדיה בעניין הוצאה לגימלאות. עתה ממלאת החלטה זו תוכן את ההסדר הסטטוטורי, שנקבע מאז .1971
.3עד כה עמדתי על טענותיו הסטרוקטורליות של בא-כוח העותרת, אשר כוונו נגד הבסיס המשפטי, העומד ביסוד כוחה של העירייה להוציא את עובדיה לגימלאות מוקדמות. בהמשך טענותיו לפנינו תקף בא-כוח העותרת את החלטתו הספציפית של ראש העירייה בעניין, שעליו נסבה עתירה זו. לטענתו, החלטתו של ראש העיר בטלה ומבוטלת היא, שכן הוא החליט להוציא את העותרת לגימלאות, בלא שנתן לה הזדמנות להשמיע את טענותיה לפניו. תשובתה של באת-כוח העירייה, גב’ שטיין, הייתה כפולה: ראשית, אין ראש העיר חייב לשמוע את העותרת, שכן הוראות התקשי”ר, אשר על-פיהן מתנהל הליך ההוצאה לגימלאות, אינן מעניקות לה את זכות הטיעון; שנית, אפילו תאמר, כי זכות הטיעון של העותרת קיימת, היא מולאה בעניין שלפנינו, שכן ראש העיר שמע את דברו של נציג ארגון העובדים היציג של העירייה, ושלוחו של אדם כמותו. גב’ שקד, שטענה
ליועץ המשפטי לממשלה, חלקה על גישתה האמורה של באת-כוח העירייה. לטענתה, הוראות התקשי”ר לא באו לשלול את זכות הטיעון. זכות זו לא קוימה במקרה שלפנינו, שכן ארגון העובדים אינו שלוחה של העותרת. השאלה בדבר זכות הטיעון התעוררה אף לפני בתי הדין לעבודה. בית הדין האזורי פסק בעניין זה, כי ביחסים שבין העותרת לבין העירייה חלות הוראות התקשי”ר, לפיהן הוסכם, כי ניתן להוציא עובד לגימלה מוקדמת בלי לשמעו, ובלבד שנציב השירות – הוא ראש העיר בעינינו ישמע את נציג העירייה ונציג ועד העובדים. תנאי אחרון זה התקיים, ועל-כן לא תעמוד לעותרת הטענה, כי החלטת “נציב השירות” ניתנה בניגוד לעיקרי הצדק הטבעי. בית הדין הארצי לעבודה פסק, כי בקביעתו האמורה של בית הדין האזורי הוא לא יתערב, וזאת הן משום שבא-כוח העותרת לא העלה טענה זו בכתב התביעה, והן משום שבית הדין הארצי לא שוכנע, כי פסק-דינו של בית הדין האזורי בטעות יסודו. לפנינו טען בא-כוח העותרת, כי החלטתו האמורה של בית הדין הארצי בטעות יסודה, וכי מן הראוי הוא שאנו, כבית-דין גבוה לצדק, נתערב בעניין. לעומתו טענה באת-כוח העירייה, כי החלטה זו בדין יסודה, ועל כל פנים, אין זה מן הראוי, כי בית-משפט זה יתערב בעניין, הנתון לסמכותו של בית הדין הארצי לעבודה. גב’ שקד, באת-כוח היועץ המשפטי לממשלה, העלתה לפנינו את השיקולים השונים לעניין התערבותו או חוסר התערבותו של בית-משפט זה, בלי שנקטה עמדה לגופם של השיקולים.
לפנינו עומדות אפוא שתי שאלות להכרעה: האחת, האם החלטתו של ראש העיר להוציא את העותרת לגימלאות פגומה בשל העובדה, כי לא ניתנה לה ההזדמנות לטעון טענותיה? השנייה, אפילו תאמר, כי טעה בית הדין האזורי לעבודה בהחלטתו האמורה, האם מן הראוי הוא, כי נתערב בהחלטתו של בית הדין הארצי לעבודה, שמצדו לא ראה מקום, מהטעמים שצוינו לעיל, להתערב בהחלטתו של בית הדין האזורי לעבודה? נדון בשתי שאלות אלה בנפרד.
א. זכות הטיעון
.4זכות יסוד של האדם בישראל היא, כי רשות ציבורית, הפוגעת במעמדו של אדם, לא תעשה כן, בטרם תעניק לאותו אדם את ההזדמנות להשמיע את דעתו. לעניין זכות יסוד זו, אין נפקא מינה, אם הרשות הציבורית פועלת מכוח חיקוק או מכוח הנחיה פנימית או מכוח הסכם. אין גם כל חשיבות לשאלה, אם הסמכות המופעלת היא שיפוטית, כעין שיפוטית או מינהלית, ואם שיקול הדעת, הניתן לאותה רשות, הוא רחב או צר. בכל מקרה, בו רשות ציבורית מבקשת לשנות את מעמדו של אדם, עליה לפעול כלפיו בהגינות, וחובה זו מטילה על הרשות את החובה להעניק לאותו אדם את ההזדמנות להשמיע את דעתו.
הוצאתו המוקדמת של עובד לגימלאות, ללא הסכמתו, פוגעת במעמדו של העובד. עשר שנים או יותר שירת העובד את מעבידו. עתה, משמלאו לו שישים שנה, מבקש
המעביד להפסיק את שירותו. העובד מבקש להמשיך בעבודתו. ההגינות מחייבת, והצדק דורש, כי בטרם יפעיל המעביד את הכוחות, שהדין מעניק לו, הוא ישמע את עמדתו של העובד, שמא ישתכנע, כי מן הראוי להמשיך בשירותו של העובד. זהו גם הדין.
על עקרונות אלה אין באת-כוח העירייה חולקת. עם זאת טוענת היא, כי במקרה המיוחד שלפנינו, פעל ראש העיר כדין, אף שלא שמע אישית את העותרת. טענה זו מבססת גב’ שטיין על שני נימוקים: האחד, כי ראש העיר שמע את דברו של ארגון העובדים, הפועל כשלוחם של העובדים, לרבות שלוחה של העותרת; האחר, כי ראש העיר פעל על-פי הוראות התקשי”ר – הוראות המחייבות אף את העותרת – השוללות את זכותה של העותרת להישמע אישית. היש ממש בטענות אלה? .5זכות הטיעון משמעותה, כי דברו של הנפגע יישמע, בטרם תתקבל החלטה בעניינו. אין כל מניעה לכך כי הנוגעים בדבר יסכימו ביניהם, כי הגשמתה של זכות הטיעון לא תיעשה על-ידי הנפגע אישית, אלא על-ידי שליח, שיפעל מטעמו. בעניין שלפנינו הופיע בפני ראש העיר נציג ארגון העובדים היציג של עובדי העירייה, וטען את טענותיו. הניתן לראות בהופעה זו משום הגשמת זכות הטיעון של העותרת? אכן, אין כל מניעה לכך כי העותרת תפנה אל ארגון העובדים, ותבקש כי נציג מנציגיו ייצג אותה בפני ראש העיר. משעשתה כן, והנציג האמור הופיע בפני ראש העיר וטען את טענותיה של העותרת, הוגשמה זכותה של העותרת עצמה. דא עקא, כי בעניין שלפנינו לא פנתה העותרת אל ארגון העובדים, ולא ביקשה, כי נציג מנציגיו ייצג אותה בפני אשר העיר. הופעתו של נציג ארגון העובדים בפני ראש העיר נעשתה מכוח הוראתו של סעיף 522, 82לתקשי”ר, הקובע:
“ציין האחראי במכתב הלוואי לטופס ‘אישור גמלאות’ (ראה 82.521) שלא הסכים העובד להוצאתו לקצבה, ישמע נציב שירות המדינה את תביעותיהם ואת השגותיהם בנדון של נציג המשרד ושל נציג הסתדרות עובדי המדינה בטרם יחליט בדבר”.
הוראה זו, אין לה מקבילה לא בחוק הגמלאות ולא בתקנות שהותקנו על-פיו. זהו חידוש שחידש התקשי”ר. כפי שצוין לעיל, הוחלו הוראות התקשי”ר אף ביחס שבין העירייה לבין עובדיה (השווה: ע”א 118/64 [1]). מוכנים אנו לראות בהוראה זו הסדר הסכמי בין העירייה לבין ארגון העובדים, ואף תנאי מכללא בחוזה העבודה האינדיבידואלי שבין עובד העירייה לבין העירייה (ראה: ע”א 376/67 [2]). מכאן, שמוכן אני להניח, כי העותרת הסכימה לכך כי נציג ארגון העובדים יופיע לפני ראש העיר. היש בכך כדי לעשות את נציג ארגון העובדים שליח של העותרת לפני ראש העיר? לדעתי, התשובה על שאלה זו היא בשלילה. ארגון העובדים “מייצג” את כלל העובדים. אין הוא מייצג כל עובד באופן אינדיבידואלי. ארגון העובדים פועל במישור הקולקטיבי, ולא במישור האינדיבידואלי. על-כן, בהעדר הרשאה מיוחדת לכך, אין מתקיימים בין ארגון העובדים
לבין העובד האינדיבידואלי יחסי שליחות (ראה: דב”ע לד/66-3 [9]).
שעה שנציגו של ארגון העובדים מופיע לפני ראש העיר, הרי הוא מביא לפניו את דברם של כלל העובדים. הוא פועל כלפי ראש העיר במישור היחסים הקיבוציים שבין העובדים לבין העירייה. אין נציג העובדים מביא לפני ראש העיר את עמדתו של עובד זה או אחר, ואין הוא פועל כשליח של העובד במישור היחסים האינדיבידואליים שבין העובד לבין העירייה. על-כן, דברו של נציג ארגון העובדים אינו דברו של העובד האינדיבידואלי. אין ארגון העובדים נציגו של העובד האינדיבידואלי. כך, למשל, ייתכן, כי לפני ראש העיר ינקוט נציג ארגון העובדים עמדה, הנוגדת את האינטרסים של עובד זה או אחר. אין זה האחרון רשאי לומר לו מה שיאמר ומה שלא יאמר. אין העבד האינדיבידואלי רשאי לומר לארגון “אל תייצג אותי, בעצמי” (ראה: דב”ע לה/8-1 [10]). קיצורו של דבר, הופעתו של נציג ארגון העובדים מקיימת את “זכות הטיעון” שהתקשי”ר מעניק לארגון העובדים. אין הופעתו של נציג העובדים – בהעדר הסמכה מיוחדת מטעם העובד – מקיימת את זכות הטיעון המוענקת לעובד האינדיבידואלי, אותו מבקשים להוציא לגימלה מוקדמת. לעניין זה אין נפקא מינא, מה הייתה העמדה הקונקרטית, שנקט נציג ארגון העובדים לפני ראש העיר. ייתכן שנציג הארגון נקט עמדה, התומכת בעמדתו של העובד, אותו מבקשים להוציא לגימלאות. ייתכן שנציג הארגון נקט עמדה, התומכת בהוצאתו של העובד לגימלה מוקדמת. תהא עמדתו של ארגון העובדים אשר תהא, יהיו טיעוניו אשר יהיו, אין הופעתו מהווה – בהעדר הסמכה מפורשת – הגשמתה של זכות הטיעון של העובד הנפגע.
.6ממשיכה באת-כוח העירייה וטוענת – וזו טענתה השנייה בסוגיית זכות הטיעון – כי העירייה פעלה על-פי המתחייב מהתקשי”ר. על-פי הוראות התקשי”ר, על ראש העיר לשמוע את נציג המעביד ואת נציג ארגון העובדים. זאת ותו לא. לכך הסכימה אף העותרת, שהרי הוראת התקשי”ר האמורה מהווה תנאי מכללא בחוזה העבודה האינדיבידואלי שלה. מה לה כי תלין? אכן, ראש העיר קיים את מצוותה של הוראה 82.552לתקשי”ר. על-כן אין ארגון עובדי העירייה יכול לבוא בטרוניה אל ראש העיר, כי נציגו לא נשמע. אף העותרת לא תוכל להישמע בטענה, כי נציג ארגון העובדים לא נשמע. אך מה לכל זאת ולטענתה של העותרת, כי היא עצמה – או שליחה לא נשמעה? נראה, כי טענתה של באת-כוח העירייה הנה, כי הוראת התקשי”ר קובעת רשימה סגורה של גורמים, אותם חייב ראש העיר לשמוע, בטרם יחליט בעניין הוצאתו של עובד לגימלה מוקדמת. מלשון ה”הן” של התקשי”ר, המעניק זכות השמעת טענות לנציג העירייה ולנציג ארגון העובדים, לומדת הגב’ שטיין את ה”לאו” בדבר זכותה של העותרת-הנפגעת להישמע. לשון אחר : משתיקתו של התקשי”ר בדבר זכות הטיעון של העובד, כשהיא ניצבת מול דיבורו של התקשי”ר בדבר זכות הטיעון של נציג העירייה ונציג ארגון העובדים, נלמדת שלילת זכותו של העובד.
אין בידי לקבל טענה זו. זכות הטיעון של אדם, הנפגע מהחלטה של השלטון מוכרת
בשיטתנו המשפטית. יש והיא קבועה במפורש בדבר חקיקה, אך יש ודבר החקיקה אינו מזכיר אותה במפורש, אלא עובר עליה בשתיקה. גם במקרה זה הזכות קיימת, שכן קיומה של הזכות אינו מותנה בהוראה מפורשת בחוק (ראה: בג”צ 290/65 [3], בעמ’ 33). נמצא, כי הוראת חוק דרושה לא כדי להכיר בזכות הטיעון אלא כדי לשלול אותה. שלילה זו צריכה להיות בלשון ברורה ומפורשת. במקום שהוראת חוק ניתנת לפירושים מספר, עדיף הפירוש, אשר ייתן תוקף לזכות הטיעון ולא יסתור אותה (ראה: עמ”מ 9/55 [4], בעמ’ 1733). לדעתי, אין לראות בהוראה 82.552
של התקשי”ר הוראה, השוללת את זכות הטיעון של עובד, שיש רצון להוציאו לגימלה מוקדמת. ההוראה האמורה אינה קובעת במפורש, כי זכות הטיעון של העובד נשללת. כל שנאמר בה הוא, שמוענקת זכות הופעה לנציג המעביד ולנציג ארגון העובדים. לא משתמע מכאן, כי זכותו של העובד עצמו נשללת. מטרתה של ההוראה 82.552להעניק זכות השמעת דעה למי שבלעדיה אין לו זכות כזו. היא באה להרחיב את חוג האנשים שיש לשמוע אותם. אין לפרש הוראה זו, כמצמצמת את זכות הטיעון וכשוללת זכות הנתונה לעובד בלעדיה (ראה: בג”צ 176/63 [5], בעמ’ 1799, והשווה: דב”ע לה/8-1 [10]).
.7לסיום הדיון בשאלת זכות הטיעון, ברצוני לעמוד על שלושה עניינים, אשר לאור התוצאה שהגעתי אליה, לא ראיתי מקום לדון בהם במשפט שלפנינו: א. האם יש בכוחה של הוראה מפורשת בתקשי”ר, השוללת את זכות הטיעון של עובד המוצא לגימלאות מוקדמות, להשיג את התוצאה המבוקשת? שאלה זו אינה פשוטה כלל ועיקר. לאור מסקנתי בדבר פירושו של התקשי”ר, אין היא מתעוררת לפנינו, ואני מציע להשאירה בצריך עיון.
ב. האם קוימה זכות הטיעון של העותרת, בכך שניתנה לה ההזדמנות לטעון לפני ועדת השירות, היושבת בערעור על החלטתו של ראש העיר? אף שאלה זו אינה מתעוררת לפנינו. בית הדין הארצי לעבודה פסק – ועל כך אין כל עתירה לפנינו – כי ועדת השירות הורכבה שלא כדין, וכי ועדת השירות לא שמעה כדין את העותרת. בנסיבות אלה אין לומר, כי ניתנה לעותרת ההזדמנות, אותה היא מילאה, לטעון לפני ועדת שירות המורכבת כדין. מכיוון שכך, לא מתעוררת כל שאלה, מה הדין, אילו הרכבה של ועדת השירות היה כדין, ואילו שמעה את טענותיה של העותרת כדין.
ג. האם לא נשללת סמכותו של ראש העיר להוציא את העותרת לגימלה מוקדמת, וזאת לאור העובדה כי ועדת השירות, אליה זכאית העותרת לערער, לא הורכבה כדין? טענה דומה נטענה ונתקבלה בבג”צ 7/48 [6] (“פרשת אל-כרבוטלי”). אין לנו צורך לדון בשאלה זו בעניין שלפנינו, שכן אפילו היה ראש העיר מוסמך להוציא את העותרת לגימלה מוקדמת, הוא לא עשה כן, שכן החלטתו בטלה ומבוטלת בשל הפגיעה בזכות הטיעון של העותרת. נוכל אפוא להשאיר את השאלה בצריך עיון. כפי שנמסר לנו, העירייה הרכיבה לאחרונה “ועדת שירות” על-פי הנחיותיו של בית הדין הארצי לעבודה.
נמצא, כי שעה שעניינה של העותרת יובא מחדש לפני ראש העיר, תעמוד לרשותה ועדת שירות המורכבת כדין, אשר תוכל לשמוע את ערעורה. מיותר לציין, כי שאלת הרכבה הנכון של ועדת השירות לא עמדה לפנינו, ואין אנו מביעים בעניין זה כל עמדה.
ב. התערבות בהחלטת בית הדין הארצי לעבודה
.8עולה מהאמור, כי החלטתו של ראש העיר, לפיה תוצא העותרת לגימלה מוקדמת, פגומה היא, ועל-כן בטלה. בית הדין האזורי לעבודה, שלפניו בא העניין, סבר אחרת. הוא פסק, כי החלטתו של ראש העיר היא כדין. בכך טעה בית הדין האזורי. בערעור על החלטתו של בית הדין האזורי לפני בית הדין הארצי לעבודה נמנע בית הדין הארצי מלהתערב בעניין. טעמי אי ההתערבות של בית הדין הארצי היו שניים: ראשית, העותרת לא טענה פגיעה בזכות הטיעון בכתב התביעה, ואף בסיכומי בא-כוחה לפני בית הדין האזורי נדונה השאלה בקיצור רב; שנית, השאלה עצמה היא סבוכה ואיננה נקייה מספקות, ובא-כוח העותרת לא הראה טעם, שיש בו כדי לשכנע את בית הדין הארצי, כי פסק-דינו של בית הדין האזורי בטעות יסודו. בית הדין הארצי לעבודה הוסיף ואמר, כי אף שהוא דוחה את ערעורה של העותרת בעניין זכות הטיעון, הרי הוא עושה כן “בלי שאנו נכנסים בתיק זה לעומקה של השאלה האמורה, ובלי שדחיתה תתפרש כהסכמה לנימוקי בית-הדין קמא בדחותו טענה זו”.
הנמקה זו של בית הדין הארצי לעבודה מציבה בפנינו שתי שאלות: האחת, האם צדק בית הדין הארצי לעבודה בדחותו את ערעורה של העותרת בשאלה של זכות הטיעון? השנייה, האם מן הראוי הוא, כי נתערב בהחלטתו של בית הדין הארצי לעבודה, אפילו טעה בהחלטתו.
.9נראה לי, כי בית הדין הארצי לעבודה טעה, שעה שהחליט שלא להתערב בהחלטתו של בית הדין האזורי לעבודה. אמת הדבר, בכתב התביעה לא פורשה הטענה, כי זכותה של העותרת להישמע נפגעה. אכן, אילו דחה בית הדין האזורי לעבודה טענה זו מטעם זה, ייתכן כי לא היה מקום להתערב בדבר. אך לא כן עשה בית הדין האזורי לעבודה. הוא איפשר לצדדים לדון בנושא זה בהרחבה. במהלך הטיעון לפניו ובסיכומיהם הרחיבו הצדדים את היריעה לעניין טענה זו. באת-כוח העירייה לא טענה באף שלב משלבי הדיון בבית הדין האזורי לעבודה, כי אין לדון בטענה זו לאור מחדלו של בא-כוח העותרת. בפסק-דינו התייחס בית הדין האזורי לשאלה של זכות הטיעון, ופסק, כאמור, כי על-פי הוראת התקשי”ר אין לעותרת זכות להשמיע את דעתה. בערעור לפני בית הדין הארצי לעבודה טענו שני הצדדים בעניין זה. באת-כוח העירייה לא עוררה כלל את הטענה, כי אין לשמוע את העותרת בעניין זה, שכן זכרה של הטענה לא בא בכתב התביעה. בטיעוניה ביקשה באת-כוח העירייה להראות, כי כללי הצדק הטבעי לא קופחו בהוצאת העותרת לגימלאות. בנסיבות אלה נראה לי, כי בית הדין הארצי לעבודה טעה, שעה שהחליט לא לדון בערעורה של העותרת בדבר זכות הטיעון שלה שנפגעה, לטענתה. לאור
השתלשלות הדברים הנזכרים, מן הראוי היה, כי בית הדין הארצי ינקוט עמדה ברורה, ויחווה דעתו, אם בית הדין האזורי טעה בהחלטתו אם לאו. זאת ועוד: בית הדין הארצי לא קבע אמנם הלכה כללית בעניין זכות הטיעון לפני ראש העיר. אך בעצם הימנעותו מלדון בשאלה, הוא נתן תוקף להחלטתו האינדיבידואלית של בית הדין האזורי לעבודה. בך הוא הכריע בסכסוך שבין העותרת לבין העירייה, והכרעתו הייתה לטובת העירייה. בהכרעה זו טעה בית הדין, שכן הדין הוא עם העותרת.
אמת הדבר – ובכך צדק בית הדין הארצי לעבודה – כי “השאלה עצמה סבוכה ואיננה נקיה מספקות”. אך בכך אין היתר שלא לדון בה ואין צידוק שלא להכריע בה. בית הדין הארצי לעבודה ציין, כי בטענותיו של בא-כוח העותרת הוא לא מצא תשובה על שלוש השאלות הבאות:
” .1מדוע המשמעות שייחס בית-הדין קמא להוראות התקשי”ר, דהיינו – כי לעובד אין זכות להישמע לפני מתן החלטת הנציב – איננה המשמעות הנכונה? .2 בהנחה שהמשמעות דנן היא המשמעות הנכונה – האם אפשר, מבחינה משפטית, להתעלם מהוראות התקשי”ר? .3 מדוע אין לקבל את טענת העיריה כי שמיעת העובד לפני ועדת השירות פוטרת במקרה כזה את הנציב מלשמוע את המערער”.
לדעתנו, היה בטיעוניו של בא-כוח העותרת כדי לתת תשובה ברורה לשאלה הראשונה. המשמעות, שבית הדין האזורי לעבודה ייחס להוראות התקשי”ר, אינה המשמעות הנכונה, שכן התקשי”ר אינו מתיימר כלל לשלול את זכות הטיעון של העובד. אילו היה בית הדין הארצי לעבודה מגיע למסקנה זו, לא היה כלל מקום לדון בשתי השאלות האחרות. השאלה השנייה נופלת מאליה, שהרי היא מבוססת על הנחה, כי פירושו של בית הדין האזורי לעבודה הוא הנכון. הנחה זו אינה נכונה. השאלה השלישית אינה מתעוררת – כפי שראינו – שכן בית הדין הארצי עצמו פסק, כי ועדת השירות הורכבה שלא כדין ולא שמעה כדין את העותרת.
סיכומו של דבר: דעתי הנה, כי טעה בית הדין הארצי לעבודה, שעה שסירב להתערב בהחלטתו של בית הדין האזורי לעבודה.
.10קבענו, כי בית הדין האזורי לעבודה טעה, שעה שפסק, כי החלטתו של ראש העיר תקפה היא. קבענו אף, כי טעה בית הדין הארצי לעבודה, שעה שהחליט שלא להתערב בדבר. בנסיבות אלה מתעוררת השאלה, אם מן הראוי הוא שאנו, כבית-משפט גבוה לצדק, נתערב בהחלטותיהם של בתי הדין לעבודה. מן המפורסמות הוא, כי אין אנו יושבים בערעור על החלטתם של בתי הדין לעבודה. סמכות הביקורת שלנו יונקת
מסעיף 7 לחוק בתי המשפט, תשי”ז-1957, כפי שפורש על-ידי בית-משפט זה. אין לנו צורך לחזור על עקרונות אלה. די אם נאמר, כי בית-משפט זה יתערב בהחלטתו של בית-דין לעבודה, במקום שזה עשה טעות משפטית מהותית, אשר הצדק דורש את תיקונה (בג”צ 403/71 [7]). כזו היא טעותו של בית הדין האזורי לעבודה. בהחליטו, כי התקשי”ר שולל מהעותרת את זכות השמיעה, טעה בית הדין האזורי טעות מהותית, אשר הצדק דורש את תיקונה. כזו היא אף החלטתו של בית הדין הארצי לעבודה, בהחליטו שלא להתערב במסקנתו של בית הדין האזורי.
התוצאה הנה, כי אנו עושים את הצו-על-תנאי להחלטי במובן זה שאנו קובעים, כי החלטתו של ראש העיר להוציא את העותרת לגימלה מוקדמת בטלה ומבוטלת. המשיבה 2תישא בהוצאות העותרת בסכום כולל של 000, 5ל”י.
5129371
54678313
ניתן היום, ט”ו בתמוז תשל”ט (10.7.79).
תגובות למאמר